Informatyzacja administracji publicznej w Polsce

Zastosowanie nowych technologii przetwarzania informacji stanowi ważny element funkcjonowania administracji publicznej w Polsce. Dla administracji działającej w oparciu o konstytucyjną zasadę praworządności niezbędne stają się właściwe podstawy prawne stosowania tych technologii. Pomimo że w naszym kraju jesteśmy ciągle na etapie wdrażania „elektronicznej administracji”, już teraz warto przedstawić główne problemy związane z tym tematem.

Elektroniczna administracja

Powszechnie dla oznaczenia ogółu działań administracji publicz­nej wykorzystujących nowe technologie informacyjno-telekomunikacyjne (ICT – Information and Communication Techno­logies) używa się zbiorczego terminu e-administracja (inne, zamienne określenia to: e-urząd, administracja dla społeczeństwa informacyjnego)¹. Same technologie informacyjno-telekomunikacyjne obejmują wszystkie technologie przetwarzania informacji i komunikowania. W innym ujęciu ICT jest używane zamiennie z terminem „technologia informacyjna” (Information Technology – IT), pod którym rozumie się jedną z dziedzin informatyki (włącznie ze sprzętem komputerowym oraz oprogramowaniem używanym do tworzenia, przesyłania, prezentowania i zabezpieczania informacji), łączącą telekomunikację i inne technologie związane z informacją.

Dla prawników pojęcie e-urząd (tłumaczenie od e-government) może być mylące, ponieważ odnosi się nie tylko do administracji publicznej, ale również innych podmiotów władzy publicznej. W niniejszym tekście skoncentrujemy się jednak na działalności administracji publicznej i w tym kontekście używam tego pojęcia.

Według często przywoływanej definicji OECD e-government jest używaniem ICT jako narzędzi polepszania działania urzędów². Zastosowanie nowych technik ma służyć osiągnięciu korzyści zarówno przez zewnętrznych użytkowników informatycznych usług (obywateli, przedsiębiorców), jak i przez same podmioty administracji publicznej. Dla podmiotów administracji publicznej e-administracja ma oznaczać usprawnienie i przyspieszenie działań administracyjnych, obniżenie kosztów funkcjonowania oraz zwiększenie przejrzystości podejmowanych działań³. Z punktu widzenia obywatela informatyzacja administracji ma prowadzić do wyższego poziomu świadczonych usług, zmniejszenia uciążliwości formalnych, przyspieszenia załatwiania spraw oraz obniżenia kosztów po jego stronie.

Wyróżnia się kilka poziomów zaawansowania usług e-admini­stracji: informacyjny, interakcyjny i transakcyjny⁴. Pierwszy z nich obejmuje jednostronne informowanie przez admini­strację, np. za pomocą serwisów internetowych czy info-kiosków. Drugi (interaktywny) dotyczy jedno- lub dwukierunkowej indywidualnej komunikacji użytkowników z podmiotami władzy publicznej (np. konsultowanie, badanie opinii). Wreszcie poziom transakcji pozwala na pełną obsługę procesu, czyli możliwość dokonania wszystkich czynności niezbędnych do załatwiania drogą elektroniczną danej indywidualnej sprawy administracyjnej (uzyskanie informacji, pobranie formularzy, wniesienie podania i otrzymanie od organu rozstrzygnięcia i innych pism w sprawie).

Prawo a informatyzacja administracji publicznej

W Polsce pierwszy akt prawny dotyczący elektronicznego przetwarzania informacji przyjęto w 1964 r. (niepublikowana uchwała nr 18/64 Rady Ministrów z 22.1.1964 r. w sprawie elektronicznej techniki obliczeniowej), natomiast w 1971 r. ustanowiono pierwszą legalną definicję informatyki (niepublikowana uchwała nr 33/71 RM z 12.2.1971 r. w sprawie rozwoju, organizacji i koordynacji informatyki)⁵. W początkowym okresie informatyzacja administracji państwowej była regulowana niepublikowanymi uchwałami i zarządzeniami organów administracji rządowej⁶.

Przez długi okres w krajowym prawodawstwie utrzymywał się swoisty deficyt przepisów ustawowych regulujących wykorzystanie nowych technologii w administracji publicznej, nawet w odniesieniu do już faktycznie istniejących rozwiązań. Jako przykład można podać Powszechny Elektroniczny System Ewidencjonowania Ludności (PESEL), który pomimo funkcjonowania od lat 70. XX w. został właściwie uregulowany ustawowo dopiero w 2001 r. W tym bowiem roku znowelizowano ustawę z 10.4.1997 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, wprowadzając przepisy dotyczące nadawania numeru PESEL, funkcjonowania systemu oraz udostępniania z niego danych osobowych⁷.

Dopiero w latach 90. zastosowanie nowych technologii w administracji publicznej stało się przedmiotem większego zainteresowania prawodawcy. W poszczególnych aktach zakres regulacji był jednak ograniczony do określonych obszarów zastosowań tych technologii. Jeśli chodzi o ustawy procesowe, pierwszą regulację w Kodeksie postępowania administracyjnego dotyczącą zastosowania technologii informacyjno-telekomunikacyjnych wprowadzono w ustawie z 29.12.1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa⁸ (weszła w życie 1.1.1999 r.). Zmiana ograniczyła się tylko do jednego przepisu – art. 63 § 1 KPA, w którym przyjęto, że poczta elektroniczna jest jednym ze sposobów wnoszenia podania⁹.

W dużej części aktów działania prawodawcy nie były ze sobą skoordynowane i stanowiły jeszcze jeden przykład resortowego tworzenia prawa. Zdarzały się również rozwiązania nie do końca przemyślane. Jednymi z najczęściej przywoływanych przykładów w tym zakresie są dotyczące instrukcji kancelaryjnych rozporządzenia z 1998 r.¹⁰ do ustaw samorządowych¹¹. Przewidywały one w urzędach administracji samorządowej odnośnie do dostępu do Internetu wymóg korzystania wyłącznie z wydzielonych i niepodłączonych do wewnętrznej sieci informatycznej urzędu stanowisk komputerowych¹². Wspomniane przepisy obowiązywały aż do 1.1.2011 r.

Z biegiem czasu coraz silniej występowała potrzeba uchwalenia głównego aktu („ustawy informatyzacyjnej”), regulującego w sposób jednolity rozwiązania techniczne i organizacyjne w administracji publicznej, z którego będą następnie korzystały inne ustawy (materialne i procesowe) w odniesieniu do obszarów ich zastosowania .

Potwierdzeniem znaczenia nowych technologii w funkcjonowaniu administracji publicznej było [...]