Wacław Knopkiewicz, radca prawny, wspólnik w kancelarii prawnej Grynhoff Woźny Maliński, juror konkursu ITele©t:

W części telekomunikacyjnej tegorocznej edycji Ogólnopolskie­go Konkursu z zakresu Prawa Telekomunikacyjnego, Prawa Włas­ności Intelektualnej oraz Prawa Nowych Technologii „ITele©t”, zorganizowanego przez Europejskie Stowarzyszenie Studen­tów Prawa ELSA Poland oraz Kancelarię Prawną Grynhoff Woźny Maliński, znalazł się kazus dotyczący rezerwacji częstotliwości przez Prezesa UKE. Gospodarowanie częstotliwościami, zwłasz­cza w trybach przetargowych, w których ścierają się sprzeczne interesy wielu zainteresowanych, budzi kontrowersje prawne od wielu lat. W pierwszej fazie stosowania tych procedur niewątpliwie przyczynił się do tego niejasny stan prawny. Rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych sięgnęły tak daleko, że ustawodawca zdecydował się gruntownie znowelizować te przepisy. Rozwiązanie zadania konkursowego wymagało zarówno zwrócenia uwagi na przepisy przejściowe związane z wejściem w życie nowych regulacji, jak również znajomości procedury administracyjnej znajdującej zastosowanie w tego rodzaju sprawach. Najlepiej z tym zadaniem poradził sobie Maciej Kacymirow, zapewniając sobie zwycięstwo w całym konkursie.

Praca na konkurs ITele©t

Rozwiązanie kazusu Nr 4

Maciej Kacymirow

Ocena prawidłowości działania Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej

Gospodarowanie częstotliwościami radiokomunikacyjnymi zostało uregulowane ustawą z 16.7.2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.; dalej jako: „Prawo telekomunikacyjne” lub „ustawa”).

Rezerwacja częstotliwości na rzecz określonego podmiotu następuje co do zasady na jego wniosek w formie decyzji administracyjnej. Kompetencje w tym zakresie ustawa przyznaje Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE).

Częstotliwości radiowe są ze swej natury dobrem ograniczonym, w związku z czym w praktyce częste są sytuacje, w których wykorzystywaniem tego samego zakresu częstotliwości zainteresowanych jest kilka podmiotów. Taki przypadek miał miejsce w omawianej sprawie.

W przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości, zgodnie z art. 116 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, ich rezerwacji dokonuje się na rzecz podmiotu wyłonionego w drodze przetargu lub (w przypadku rezerwacji częstotliwości na cele rozprowadzania programów telefonicznych lub telewizyjnych) konkursu. Zgodnie z art. 116 ust. 2 ustawy, po wpłynięciu pierwszego wniosku o rezerwację częstotliwości Prezes UKE ogłasza na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Komunikacji Elektronicznej dostępność tych częstotliwości i wyznacza termin 14 dni na zgłoszenie zainteresowania ich rezerwacją. Na podstawie wniesionych zgłoszeń Prezes UKE stwierdza, czy występuje brak dostatecznych zasobów częstotliwości i czy zasadne jest przeprowadzenie przetargu.

W przedmiotowej sprawie mamy jednakże do czynienia z sytuacją szczególną, bowiem z wnioskiem o ponowną rezerwację częstotliwości zwrócił się podmiot już nią dysponujący. W takim przypadku może mieć zastosowanie art. 116 ust. 8 prawa telekomunikacyjnego, traktujący o ponownej rezerwacji częstotliwości. Przepis ten wprowadza dla wnioskodawcy znaczne ułatwienie, gdyż umożliwia Prezesowi UKE wydanie decyzji bez przeprowadzania przetargu. W związku z tym, chociaż wnioskujący nie ma pewności dokonania ponownej rezerwacji na jego rzecz, jego szanse na uzyskanie korzystnej dla niego decyzji znacząco rosną¹.

Aby możliwe było zastosowanie tego przepisu, poza warunkami ogólnymi dla rezerwacji częstotliwości, określonymi w art. 114
ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego, spełnione muszą zostać łącznie dodatkowe przesłanki:

1) wnioskodawca w czasie wykorzystywania częstotliwości nie naruszył warunków wykorzystywania częstotliwości określonych w ustawie, przepisach wykonawczych i decyzji o rezerwacji częstotliwości (art. 116 ust. 8 ustawy);

2) wniosek o ponowną rezerwację częstotliwości złożony został nie wcześniej niż 12 miesięcy przed upływem okresu wykorzystywania częstotliwości i nie później niż 6 miesięcy przed upływem tego okresu (art. 116 ust. 9 ustawy).

Można stwierdzić, że wniosek operatora X (z 5.3.2007 r.) został złożony bez zachowania wspomnianych w punkcie 2) powyżej terminów, bowiem okres wykorzystywania przez niego częstotliwości upływał 15.5.2007 r. Nie została więc spełniona przesłanka złożenia wniosku nie później niż 6 miesięcy przed upływem tego okresu.

Należy jednakże pamiętać, że wspomniane wyżej terminy ograniczające w czasie możliwość skutecznego ubiegania się o ponowną rezerwację częstotliwości wprowadzone zostały w wyniku nowelizacji Prawa telekomunikacyjnego dokonanej ustawą z 12.1.2007 r. o zmianie ustawy – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 23, poz. 137). Artykuł 3 ust. 1 ustawy nowelizacyjnej stanowi natomiast, iż podmiot dysponujący rezerwacją częstotliwości, której okres wykorzystywania upływa wcześniej niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie nowelizacji (tj. od 27.2.2007 r.), może złożyć wniosek o ponowną rezerwację tej częstotliwości w terminie 6 miesięcy od tej daty. Okres ten upłynął więc dopiero 27.8.2007 r.

W związku z tym, zakładając, że spełniona została również przesłanka opisana w punkcie 1) powyżej, należy stwierdzić, iż w omawianej sprawie Prezes UKE, na mocy art. 116 ust. 8 Prawa telekomunikacyjnego, był uprawniony do wydania decyzji o ponownej rezerwacji częstotliwości na rzecz operatora X bez przeprowadzania przetargu. Oznacza to, że za słuszną należy również uznać odmowę Prezesa UKE dokonania rezerwacji częstotliwości na rzecz Y i Z. Zgodnie bowiem z art. 114 ust. 3 pkt 1) Prawa telekomunikacyjnego, rezerwacji częstotliwości dokonuje się, jeżeli są one dostępne. Zatem skoro Prezes UKE zgodnie z prawem dokonał ponownej rezerwacji częstotliwości na rzecz operatora X, jedyną możliwą czynnością w odniesieniu do wniosków Y i Z było wydanie decyzji odmownej.

Wskazany sposób załatwienia przez Prezesa UKE wniosków operatorów Y i Z o ponowne rozpatrzenie sprawy rezerwacji częstotliwości dla X.

Aby prawidłowo rozstrzygnąć kwestię postępowania Prezesa UKE w stosunku do złożonych przez Y i Z wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy rezerwacji dla X, należy rozważyć charakter postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości. Zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie spotkać można bowiem poglądy opowiadające się za jednym z dwóch zasadniczych modeli takich postępowań².

Pierwszy z nich zakłada, że każdy ze złożonych wniosków o dokonanie rezerwacji tej samej częstotliwości (zakresu częstotliwości) jest przedmiotem oddzielnego postępowania. Odrębne postępowanie stanowi również (o ile istnieje potrzeba jego przeprowadzenia) przetarg, jak też przeprowadzane po jego rozstrzygnięciu postępowanie o przyznanie rezerwacji wyłonionemu w nim podmiotowi. Należy zauważyć, że praktyka taka dominowała w postępowaniach przeprowadzanych do tej pory, zarówno przez Prezesa UKE, jak i wcześniej przez Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty³.

Natomiast w myśl drugiej koncepcji powinno być prowadzone tylko jedno postępowanie, obejmujące swym zakresem wszystkie wyżej wymienione etapy. W takim przypadku, po wszczęciu postępowania na podstawie pierwszego wniosku o rezerwację częstotliwości, sprawy wszczynane z kolejnych wniosków winny być do niego przyłączane na podstawie art. 62 KPA.

Wydaje się, że wspomniana wyżej nowelizacja Prawa telekomunikacyjnego, w szczególności poprzez zmianę treści art. 116 ust. 6, obecnie stanowiącego, iż przetarg jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości, rozstrzygnęła tę kwestię na rzecz pierwszej z przedstawionych możliwości, tj. „modelu sprzężonych ze sobą funkcjonalnie wielu postępowań”⁴. Wskazuje na to również treść uzasadnienia do projektu nowelizacji⁵. Oznacza to, że każdy z wniesionych wniosków o rejestrację tej samej częstotliwości rozpatrywany jest w oddzielnym postępowaniu, w którym stroną jest jedynie podmiot występujący z danym wnioskiem. Jest to teza akceptowana również w orzecznictwie. Przykładowo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 1.6.2007 r. (sygn. akt VI SA/Wa 36/06) stwierdził, że: „gdy do organu wpływa kilka wniosków z żądaniami dotyczącymi tej samej szeroko rozumianej częstotliwości, to każdy z tych wniosków wszczyna postępowanie w odrębnej sprawie, z udziałem wyłącznie wnioskodawców jako strony i wyłącznie w przedmiocie określonym we wniosku”.

Ma to swoje doniosłe znaczenie również w przedmiotowej sprawie, jako że w związku z powyższym za słuszne należy uznać działanie Prezesa UKE również w zakresie, w jakim nie uznał on operatorów Y i Z za strony postępowania wszczętego z wniosku operatora X.

W stosunku do decyzji wydawanych przez Prezesa UKE, jako centralnego organu administracji rządowej, na mocy art. 127 § 3 KPA przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Jednakże możliwość taka przysługuje jedynie stronie postępowania, w którym zapadło rozstrzygnięcie będące przedmiotem wniosku (tak art. 127 § 1 KPA). W związku z powyższym należy stwierdzić, że złożenie takiego wniosku zarówno przez operatora Y, jak i Z, bez względu na zgłaszane przez nich żądania (uchylenia decyzji bądź stwierdzenia jej nieważności), jest niedopuszczalne.

Co do zasady, organ stwierdza niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w drodze postanowienia na podstawie art. 134 KPA. Zgodnie jednak ze stanowiskiem utrwalonym zarówno w doktrynie⁶, jak i orzecznictwie⁷, rozstrzygnięcie o tym, czy wnoszący o ponowne rozpatrzenie sprawy jest stroną postępowania, nie może nastąpić na podstawie tego przepisu. Stwierdzenie takie musi bowiem zostać zweryfikowane w toku postępowania odwoławczego. W związku z tym Prezes UKE, rozpatrując wniesione przez operatorów Y i Z wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien, w świetle argumentów przedstawionych powyżej, stwierdzić brak posiadania przez wnioskodawców przymiotu strony (jak to słusznie uczynił w postępowaniu w pierwszej instancji) oraz umorzyć obydwa postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 KPA jako bezprzedmiotowe, zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.7.1999 r. (sygn. akt OPS 16/98), jak również w późniejszym orzecznictwie odnoszącym się do tego zagadnienia.

¹ Por. M. Rogalski, Zmiany w Prawie telekomunikacyjnym. Komentarz, Warszawa 2006, s. 174; S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, Warszawa 2005, s. 667–668.

² Por. A. Krasuski, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, Warszawa 2007, s. 333 i n.

³ Ibidem, s. 335.

⁴ Ibidem, s. 338.

⁵ Por. pkt 2 uzasadnienia; druk sejmowy z 20.6.2006 r. Nr 1016, dostępny na stronie internetowej Sejmu RP pod adresem: http://orka.sejm.gov.pl/Druki5ka.nsf/wgdruku/1016 (stan na 22.3.2008 r.).

⁶ Por. np.: P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 267.

⁷ Por. np. wyr. NSA z 29.11.1999 r., sygn. akt. I SA 1544/98; wyr. NSA z 14.10.1999 r., sygn. akt I SA 1321/99.