Niedozwolona pomoc publiczna

Definicja. Zgodnie z art. 107 TFUE, z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi. Zgodna z rynkiem wewnętrznym jest:

• pomoc o charakterze socjalnym przyznawana indywidualnym konsumentom, pod warunkiem że jest przyznawana bez dyskryminacji związanej z pochodzeniem produktów;
• pomoc mająca na celu naprawienie szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi;
• pomoc przyznawana gospodarce niektórych regionów Republiki Federalnej Niemiec dotkniętych podziałem Niemiec, w zakresie, w jakim jest niezbędna do skompensowania niekorzystnych skutków gospodarczych spowodowanych tym podziałem. Pięć lat po wejściu w życie Traktatu z Lizbony, Rada, na wniosek Komisji, może przyjąć decyzję uchylającą niniejszą literę.

Za zgodną z rynkiem wewnętrznym może zostać uznana:

• pomoc przeznaczona na sprzyjanie rozwojowi gospodarczemu regionów, w których poziom życia jest nienormalnie niski lub regionów, w których istnieje poważny stan niedostatecznego zatrudnienia, jak również regionów, o których mowa w art. 349 TFUE, z uwzględnieniem ich sytuacji strukturalnej, gospodarczej i społecznej;
• pomoc przeznaczona na wspieranie realizacji ważnych projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania lub mająca na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce Państwa Członkowskiego;
• pomoc przeznaczona na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem;
• pomoc przeznaczona na wspieranie kultury i zachowanie dziedzictwa kulturowego, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej i konkurencji w Unii w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem;
• inne kategorie pomocy, jakie Rada może określić decyzją, stanowiąc na wniosek Komisji.

Przesłanki. Powszechnie uznaje się, że przesłankę udzielania pomocy przez państwo spełniają rozwiązania polegające nie tylko na tym, iż udzielana jest ona przez różnego szczebla organy administracyjne państwowe i samorządowe (centralne, regionalne lub lokalne), ale także wszelkie podmioty publiczne, a nawet prywatne, kontrolowane przez państwo członkowskie, lub którym powierzono administrowanie lub zarządzanie środkami publicznymi. Takiej pomocy udzielać mogą zatem różne agencje rządowe spółki prawa handlowego, a nawet organizacje pozarządowe. Tak długo, jak rozdysponowują środki publiczne, tak długo ich inicjatywy będą spełniać przesłankę istnienia pomocy publicznej.

Przez pojęcie zasobów państwowych rozdysponowanych przez państwo należy rozumieć także środki samorządowe oraz pochodzące z budżetu UE (np. funduszy strukturalnych), a zatem w stosunku do których krajowe władze publiczne mają ograniczone możliwości decydowania o ich przeznaczeniu. Jest to ponadto zgodne ze sposobem definiowania „środków publicznych” w art. 5 ust. 1 pkt 2 FinPublU.

Kolejne dwie przesłanki są ze sobą ściśle powiązane. Nie do pogodzenia z ideą rynku wewnętrznego jest sytuacja, w jakiej zachowania organów administracji w odniesieniu do niektórych przedsiębiorstw lub gałęzi produkcji ukierunkowane są na zniekształcenie konkurencji lub co najmniej potencjalnie są w stanie ją zniekształcić. Z takiego sformułowania wynika, że pomocą publiczną mogą być wyłącznie świadczenia na rzecz przedsiębiorców, ale już nie na rzecz np. instytucji kultury i nauki.

Nie stanowi pomocy publicznej przyznanie środków finansowych bezpośrednio konsumentom.

Dla określenia przysporzonej korzyści jako negatywnie oddziaływującej na konkurencję bez znaczenia są zatem okoliczności takie jak siedziba, forma prawna, własność kapitału, a także branża oraz rozmiar działalności przedsiębiorcy.

Zniekształcenie konkurencji objawia się odmiennym traktowaniem przedsiębiorców znajdujących się w takiej samej lub porównywalnej sytuacji, gdy jednocześnie nie da się tego odmiennego traktowania obiektywnie uzasadnić dodatkowymi okolicznościami.

Otrzymując pomoc publiczną, beneficjent w stosunku do konkurentów, znacznie wzmacnia swoją pozycję, właśnie dlatego, że został on wyróżniony w stosunku do innych podmiotów przez otrzymane przysporzenie. Jego korzyść może polegać na zwolnieniu z obciążeń, które zwykle pobierane są do budżetu lub na przydzieleniu środków publicznych.

Pomocą niedozwoloną nie są rozwiązania skierowane do ogółu, np. ulgi przyjęte w ramach rozwiązań prawnopodatkowych.

Ostatnią przesłanką, której spełnienie (wraz z wcześniej omówionymi) powoduje zakaz udzielania pomocy publicznej jest jej negatywny wpływ na handel pomiędzy państwami członkowskimi. Jeśli więc na skutek otrzymanej pomocy dochodzi do zmiany pozycji przedsiębiorcy w stosunku do innych przedsiębiorców działających na rynku wewnętrznym to nie jest ona dozwolona. Prawo unijne nie wymaga wykazania, że taki wpływ rzeczywiście miał miejsce. Wystarczającą przesłanką jest ryzyko jego wystąpienia.

Dozwolona będzie pomoc, która nie zagraża ani nie zakłóca konkurencji, pomoc, która nie sprzyja wybranym tylko przedsiębiorcom oraz taka, która nie wpływa na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi.

Test prywatnego inwestora. Miarą pozwalającą ocenić czy konkretne wsparcie udzielone przedsiębiorcy jest do pogodzenia z zasadami prawa konkurencji jest przeprowadzenie testu prywatnego inwestora (S. Dudzik, Pomoc państwa…, s. 230). Polega on na ocenie działań podejmowanych przez podmioty publiczne względem przedsiębiorców z punktu widzenia ich akceptacji również dla inwestora prywatnego. Najczęściej stosowany jest w przypadku oceny działań podmiotu publicznego w sytuacjach udzielania ulg lub ułatwień w spłacie zobowiązań publicznych lub przy ocenie czy przedsiębiorca byłby w stanie finansować swoją działalność na prywatnym rynku kredytowym, na porównywalnych warunkach.

Test zmierza do dokonania oceny, czy podmiot publiczny zachowuje się w danym przypadku tak samo jak prywatny wierzyciel, który działając w „normalnych warunkach rynkowych” ma na celu odzyskanie należnych mu kwot wraz z odsetkami, lub odzyskanie długu w wysokości wyższej od tej, jaką uzyskałby w przypadku przeprowadzenia likwidacji przedsiębiorstwa dłużnika. Gdyby warunki jakie ustalił podmiot publiczny były możliwe do zaakceptowania przez prywatnego, racjonalnie postępującego wierzyciela kierującego się wyłącznie względami komercyjnymi, to wynik testu byłby pozytywny. Oznacza to, że przedsiębiorca uzyskuje od podmiotu publicznego wsparcie na analogicznych warunkach, jakie uzyskałby od podmiotów prywatnych, a zatem, że nie mamy do czynienia z pomocą publiczną.

Niestety nie zawsze istnieje możliwość przeprowadzenia takiego testu, a to głównie z uwagi na to, że nie w każdej dziedzinie istnieje choćby hipotetyczny inwestor prywatny. Tego rodzaju pomoc świadczona jest przede wszystkim w przypadku przeprowadzania przez dłużnika postępowania restrukturyzacyjnego, dążącego do przywrócenia wypłacalności przedsiębiorcy. W tego rodzaju sytuacjach dodatkowo obowiązuje zasada „pierwszy i ostatni raz”, co sprowadza się do zakazu dwu- czy nawet wielokrotnego udzielania pomocy temu samemu podmiotowi. W szczególności gdy z sytuacji finansowej przedsiębiorcy można wywnioskować, że udzielana pomoc nie odnosi pożądanych rezultatów.

Ogólny interes gospodarczy. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej zawiera także postanowienia odnoszące się do pomocy publicznej w zakresie usług w ogólnym interesie gospodarczym (S. Dudzik, Pomoc państwa…, s. 325–326; o definicji usług w ogólnym interesie gospodarczym także I. Postuła, A.Werner, Prawo pomocy publicznej, Warszawa 2008, s. 256–261). Interes obywateli wyznacza sens polityki UE w zakresie niektórych usług, w większym stopniu niż idea ochrony konkurencji. Usługi te służą zaspokajaniu potrzeb ponadjednostkowych i do pewnego stopnia powszechnych, co nie oznacza, że muszą przynosić korzyść całej gospodarce.

Odbiorcy tych usług o charakterze komercyjnym oczekują, że będą one zarówno najwyższej jakości, powszechnie dostępne, jak i przystępne cenowo. Nie wszystkie te zamierzenia są możliwe do spełnienia wyłącznie poprzez wolną konkurencję. Rzadko jednak świadczenie takich usług ma wpływ na handel między państwami członkowskimi. Należą do nich wszystkie te usługi, których zapewnienie jest konieczne z punktu widzenia sprawnie funkcjonującego państwa, mają do spełnienia pewną „misję społeczną”, a jednocześnie nie są dochodowe. Najczęściej uznaje się za usługi w ogólnym interesie gospodarczym te z nich, które jednocześnie kwalifikowane są jako usługi użyteczności publicznej, takie jak usługi w zakresie usług pocztowych, telekomunikacji, transportu, telewizji publicznej. Powinny one być dostępne dla każdego obywatela, niezależnie od jego statusu majątkowego.

Źródło: Prawo gospodarcze publiczne w pigułce